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期货法制度设计的九个方面

  2012年《期货交易管理条例》(以下简称《条例》)修订发布后,中国证监会根据期货市场发展和监管实践,结合股指期货筹备工作,制定、修订了相关规章和规范性文件。目前,一个条例、两个司法解释、若干规章和规范性文件以及相关自律规则组成了我国现行的期货市场法规体系。当前,我国期货市场正处于“由量的扩张到质的提升”的关键时期,为期货市场的规范、健康及长远发展,需要加快期货市场的立法进程,推动期货法早日出台,以立法形式夯实期货市场的制度基础,提升期货市场立法层次,进一步完善我国期货市场法规体系,解决与期货相关的重大制度问题,为期货行业和金融衍生品的发展提供法律层面的依据。

  一、场外衍生品纳入调整范围

  我国经济持续稳健增长和金融市场规模扩大,为衍生品市场奠定了良好的发展基础。将场外衍生品纳入期货法调整范围,符合国际市场发展和监管趋势,也是履行我国国际承诺的举措。我国场外衍生品市场发展刚刚起步,需要有统一的规划。监管权分别涉及不同监管部门,如果不能将债券、外汇等基础资产的场外衍生品纳入统一监管,很可能引发系统性风险等问题。因此,有必要将与期货交易风险管理特征类似的场外衍生品纳入期货法调整,为场外衍生品市场的健康发展提供法制保障。

  二、明确与《证券法》在证券衍生品调整方面的分工

  从境外经验来看,无论是采用证券、期货统合立法还是分别立法的模式,各个国家和地区均对证券和期货进行了明确的区分。期货与证券存在本质的差异,应当分别立法:第一,功能差异。期货市场主要是风险管理的市场,一般不具有融资功能,其主要功能在于可以通过事先锁定未来价格回避价格波动风险。证券市场的主要功能在于投融资和资源配置。股票发行人通过发行股票募集公司资本,债券发行人通过发行债券筹措资金。第二,法律属性差异。第三,交易、结算、风险控制制度差异。

  三、坚持集中统一监管体制

  首先,坚持集中统一监管的监管体制。在期货法中确立以功能监管为核心的期货及衍生品市场集中统一监管体制,由国务院期货监管机构对期货市场及场外衍生品市场实行集中统一监管。尤其需要指出的是,金融期货与商品期货除了基础资产有差异外,监管理念和监管原则相同,应当由国务院期货监管管理机构进行集中统一监管。其次,完善跨市场监管协作机制。再次,通过立法明确国务院期货监管机构、相关部门及地方政府之间的职权范围。可以在国务院清理整顿各类交易场所工作的成果基础上,将其中有关期货监管机构与地方政府、其他部门之间在处理大宗商品市场等类期货上的职责分工的经验做法上升为法律制度。

  四、引入中央对手方制度

  交易所作为买方的卖方和卖方的买方,是市场风险控制的核心,交易所必须敢于担当,通过中央对手方制度防范系统性风险。在期货法中确立期货结算中央对手方制度,是顺应我国期货市场发展要求和国际期货市场发展趋势,推动我国期货法律与国际接轨的必然要求。建议在明确期货结算机构的中央对手方法律地位和职责的同时,强化以保证金为核心的风险预防制度和以结算财产保护为核心的风险隔离制度,有利于保障期货结算机构的结算安全,防范系统性风险。

  五、期货保证金的性质及相关法律制度

  保证金作为期货交易的结算和履约的保证,对于提高期货市场的效率,降低期货市场信用风险具有重要作用,期货法明确保证金性质并对保证金安全法律制度作出规定。第一,明确保证金的法律属性。第二,通过期货法强化期货保证金的履约担保功能性及安全性要求。

  六、期货市场禁止交易行为的监管制度安排

  为规范期货交易行为,维护期货市场秩序,保护期货市场投资者及其他参与者合法权益,建议从以下方面对期货市场禁止交易行为进行规制。第一,将期货市场操纵行为的操纵对象明确为“期货合约交易价格”。第二,扩大关于禁止期货市场欺诈行为的范围。

  七、明确期货交易所有关法律制度安排

  期货交易所在资本市场中具有重要地位,应当在期货法明确交易所的法律定位和职责,规定交易所是依法设立、履行法定职责,按照章程和交易规则实行自律管理的法人,明确规定期货交易所的社会责任。

  首先,确认业务规则法律效力,期货法明确规定期货交易所依据章程、业务规则进行自律管理,确认期货交易所业务规则法律效力,期货交易所会员及其他市场参与者参与期货交易所组织的期货交易及其相关活动,应当遵守期货交易所的业务规则。其次,对公司制期货交易进行规定。就公司制交易所而言,在明确公司制交易所公司本质的同时,也应体现公司制交易所的社会公共利益属性。同时,根据公司制交易所的运行特点,对公司制交易所特有的市场协议、治理结构等问题进行规范。第三,建立期货交易所民事责任豁免制度。期货交易所在期货市场承担组织交易和自律管理的重要职能,境外成熟市场通过规定期货交易所自律管理和技术故障的民事责任豁免制度,对期货交易所予以特殊保护。在期货法中规定,期货交易所善意履行自律管理职责的无过错行为以及非因自身过错发生的技术故障,实行民事责任豁免。第四,建立期货交易所诉讼阻隔机制。最后,明确期货交易所对期货交易信息的相关权利。

  八、期货经营机构应重点考虑的问题

  期货经营机构对期货市场的健康发展,活跃期货市场具有重要作用,在期货法中明确期货经纪业务的性质,扩大期货经营主体和业务范围。首先,厘清期货交易相关法律关系性质。其次,实施期货业务牌照管理制度。再次,放宽期货经营机构业务范围。

  九、期货监管机构的监管执法手段

  根据“简政放权”、“加强监管、放松管制”的精神,在期货法中完善有关期货监管机构的监管执法权限和手段的规定。第一,扩大期货监管机构执法权限。与美国、中国香港等成熟市场期货监管机构相比,我国期货监管部门在搜查权、直接起诉权等权限方面有着较大的差距。为提高稽查办案效率,参照国际通行规则,扩大期货监管机构执法权限。第二,引入行政和解制度。在我国期货执法中推行行政和解执法制度有利于提高证券期货执法效率,节约监管资源,维护市场稳定。